近日，郯城縣檢察院黨組成員、副檢察長李濤等撰寫的理論文章《辦好行刑反向銜接案件的三重路徑》在《檢察日報》發(fā)表。文章聚焦高質效辦好行刑反向銜接案件,提出了把握檢察權運行的基本特性、抓住案件辦理的重點、完善案件辦理的機制保障等路徑。
全文如下↓↓↓
最高人民檢察院檢察長應勇強調(diào)，認真落實黨的二十屆三中全會關于“完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度”的部署，規(guī)范辦理反向銜接案件，嚴格把握“可處罰性”原則，一體促進依法行政和公正司法。高質效辦好行刑反向銜接案件，關鍵在于把握檢察權運行的基本特性，抓住案件辦理的重點，完善案件辦理的機制保障，持續(xù)做深做實。
把握檢察權運行的基本特性。檢察機關辦理行刑反向銜接案件，要把握好檢察權運行的法定性、協(xié)同性。
一是把握法定性。檢察機關開展行刑反向銜接活動，是基于刑事責任和行政責任的不同理論基礎，解決違法行為人所受公法責任全面承擔的問題，防止“不刑不罰”“過罰不當”，促進嚴格執(zhí)法、公正司法，有力保障法律的統(tǒng)一、正確實施。檢察機關尊重行政權的運行規(guī)律和特點，恪守履職邊界，按照刑法、刑事訴訟法規(guī)定，實行案件化辦理，推動實現(xiàn)行刑銜接鏈條的完整性、閉環(huán)性。
二是把握協(xié)同性。由于行刑反向銜接的職能定位不同、法律關系比較復雜、人民群眾關注度高，檢察機關要與行政機關互相借力、互相促進，以此提升整體履職質效。對檢察機關而言，在制發(fā)檢察意見時，要強化與行政機關溝通，努力形成共識。在程序流轉過程中，檢察機關還應積極移送案卷材料給行政機關，由行政機關依據(jù)法律規(guī)定予以行政處罰。
抓住行刑反向銜接案件辦理的重點。習近平總書記強調(diào)，“優(yōu)先解決主要矛盾和矛盾的主要方面，以此帶動其他矛盾的解決”。開展行刑反向銜接工作，就是要將矛盾論運用到檢察實踐，研究解決反向銜接意見內(nèi)容、文書類型、證據(jù)轉化等最為關鍵的問題，推動高質效辦好每一個案件。
一是關于行刑反向銜接檢察意見內(nèi)容。檢察意見是檢察機關認為需要對被不起訴人給予行政處罰而制發(fā)的文書。檢察意見應當載明不起訴理由，移送行政機關處理的法律依據(jù)，采取和解除刑事強制措施情況，對被不起訴人予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失情況，檢察意見回復期限等內(nèi)容。檢察意見一般不具體寫明給予行政處罰的幅度。至于檢察意見發(fā)出后，是否確實需要給予行政處罰，以及給予何種類型和何種幅度的行政處罰，有待行政機關依法作出決定，檢察機關可以跟蹤監(jiān)督。
二是關于行刑反向銜接文書類型。檢察意見書是人民檢察院對決定不起訴的案件，向有關主管機關提出對被不起訴人給予行政處罰、處分等措施的意見，以解決個案中需要對被不起訴人追究行政責任的法律文書。檢察建議書是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統(tǒng)一正確實施的法律文書。行刑反向銜接案件中，提出檢察建議是對檢察意見跟蹤督促的主要方式。若行政機關未回復檢察意見、未對行為人的違法行為作出實際處理、行政機關存在違法行使職權或不行使職權等情形，檢察機關可以制發(fā)檢察建議接續(xù)監(jiān)督。此外，對不起訴案件中其他相關違法人員違法情形的監(jiān)督采用何種法律文書，尚無定論。筆者認為，制發(fā)檢察意見、檢察建議的情形均有法律明確規(guī)定，但沒有把此類情形納入。若需要對不起訴案件其他相關違法人員進行行政處罰，應當以線索移送函的方式移送。
三是關于行刑反向銜接證據(jù)轉化。有觀點認為，通過刑事程序取得的證據(jù)效力高于行政處罰關于證據(jù)的證明要求，行政機關使用刑事訴訟證據(jù)，只要達到法定證據(jù)標準，就可以進行認定和處罰。筆者認為，該觀點并不全面，刑事證據(jù)向行政證據(jù)轉化，本質上是行政機關采信刑事證據(jù)，需要具體問題具體分析。一般而言，實物證據(jù)可以直接轉化。實物證據(jù)客觀性強，不會因為取證主體發(fā)生變化而變化，為了節(jié)約司法成本，實物證據(jù)可以在行政執(zhí)法中直接使用。言詞證據(jù)需要限制轉化。言詞證據(jù)具有很強的可重復性和再生性，行政機關一般需要重新收集。若因涉案當事人原因（因路途遙遠、死亡、失蹤或者喪失作證能力）無法收集，且刑事言詞證據(jù)取證合法、有其他證據(jù)能夠互相印證的，行政機關可以直接使用。此外，證據(jù)轉化還要審查證據(jù)“三性”。行政處罰法第46條第2款、第3款規(guī)定，證據(jù)必須經(jīng)查證屬實，方可作為認定案件事實的根據(jù)；以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)。在刑事證據(jù)向行政證據(jù)轉化過程中，行政機關還要對刑事證據(jù)的“三性”即真實性、合法性和關聯(lián)性及其證明力進行實質審查，評估證據(jù)能否證明特定事實。
四是關于行刑反向銜接防止行刑倒掛問題。行刑倒掛是指行刑反向銜接部分案件可能存在行政處罰力度在某種程度上遠高于刑事處罰的情形。如金錢罰的行刑倒掛，在安全生產(chǎn)領域、環(huán)境保護領域、食品藥品安全領域，與刑事罰金相比，行政罰款的起罰點較高，行政機關作出罰款決定后，有時往往難以執(zhí)行到位。防止行刑倒掛，要將行為人的行政違法行為放在刑法和行政法的角度進行整體評價，既要考慮法律效果，也要考慮社會的可接受度。比如，被不起訴人具備自首、立功、和解、賠償諒解、退賠等情節(jié)，對于這些情節(jié)，刑法和行政法均有規(guī)定，行政法的精髓在于裁量，行政機關接收檢察意見書后，不影響這些情節(jié)在處罰過程中的適用，不屬于重復評價。
完善行刑反向銜接案件辦理的機制保障。高質效辦好每一個行刑反向銜接案件，還需要加強相關保障機制。
一是完善內(nèi)部銜接機制。完善內(nèi)部線索移送機制。刑事檢察部門提出的是否給予被不起訴人行政處罰的意見，是行政檢察部門決定是否制發(fā)檢察意見的重要參考。要樹立“一盤棋”思維，加強行政檢察部門與刑事檢察部門互動，強化刑事案件審查階段對行政處罰必要性的把關過濾作用，從源頭上提升行刑反向銜接案件質效。充分發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議等制度優(yōu)勢，針對新型疑難復雜案件或新情況、新問題，邀請第三方或專業(yè)人士加強會商溝通、分析研判，努力確保案件質量。加強檢察權運行監(jiān)督制約，以落實和完善司法責任制為契機，加強檢察長、業(yè)務部門負責人對行刑反向銜接案件的審核把關。
二是完善外部協(xié)作機制。建立更加務實高效、實質化運行的“府檢聯(lián)動”機制，梳理有關情況，強化溝通會商，共同研究突出問題和推進工作的方式路徑，確保反向銜接有序開展。同時，也要建章立制鼓勵擔當作為。
三是完善人才培養(yǎng)機制。高質效辦好每一個案件，關鍵在人。要加強人才培養(yǎng)，一體提升檢察人員政治素質、業(yè)務素能和職業(yè)道德素養(yǎng)。尤其要提高法律政策運用能力，在履職辦案中加強釋法說理，向被不起訴人傳導“不起訴”不等于“不處罰”的觀念，一并做好矛盾糾紛化解工作，促進案結事了政通人和。